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《公約》中的非實體性權利及對《任擇議定書》的思考——解讀《殘疾人權利公約》第34條到第50條

2018年10月19日 來源:《中國殘疾人》2018年第10期

《殘疾人權利公約》第34條到第50條,規定的是非實體性權利。此外,《殘疾人權利公約》還自帶《任擇議定書》一份,由締約國自由選擇是否加入。作為《殘疾人權利公約》解讀系列文章的最后一期,我們將簡單討論上述內容,并就國內研究和履行《殘疾人權利公約》提出一些建議和想法。

文_李敬

一、非實體性權利的保障和實體性權利的落實

傳統國際法研究,往往重視實體性權利內容,這是應當的。只有權利義務具體內容說清楚,才能讓各方明白各自的邊界和后果所在。但是同時我們也要看到,程序性內容也是保護實體性權利得以落實的有效工具,公平有效的程序性規定可以讓各方接受法律給出的結果。

《殘疾人權利公約》是一部將實體性權利和程序性約定融為一體的法律,這和國際法的運作機制有關。為此,《公約》用了大約三分之一的條款,對《公約》在聯合國層面上如何得到監督、締約國應如何忠實履行承諾、聯合國相關委員會和締約國之間應如何互動等一系列內容做了翔實的規定。例如,

第34條詳盡規定了殘疾人權利委員會——這一在聯合國層面上監督、解釋及對聯合國大會負責的特定職責委員會的設立和組成。

第35條對締約國提交報告做了程序性規定。

第36條對殘疾人權利委員會如何審議報告做了要求。

第37條對締約國和殘疾人權利委員會的合作進行了規定。

第38條則規定了殘疾人權利委員會和聯合國內其他機構的合作,強調這一條的一個原因是:聯合國層面上的國際人權法最早是從權利角度——政治權利、公民權利及經濟社會文化權利等進行劃分的,這種分類方式最早始于20世紀70年代,隨后還出現了按照人群分類的方式,如婦女、兒童、殘疾人等各個公約。但是我們要看到,采用新的分類方式,權利之間和人群之間會產生某些重合,或在一些情況下出現對權利規范的遺漏。故而,聯合國層面的各類機構的協調就顯得尤為重要,特別是在對某些權利條款的解釋上,如果出現不一致乃至矛盾的情況,這就會對締約國明確理解《公約》內容和一些權利的具體落實產生不利的影響。

第39條規定的是殘疾人權利委員會對聯合國機制的報告制度,規范了這一特定委員會的工作機制。

第40條提出的是對締約國集體性會議制度的要求,這樣各締約國可以更多相互交流履約經驗,相互學習借鑒。

第41條規定了聯合國秘書長作為本公約的保存人。

第42條啟動了《公約》公開簽署時間,歷史定格在了2007年3月30日,中國代表當天即簽署了這一重要文本。

第43條是關于締約國同意接受約束的條款,這是一個很重要的條款。對中國而言,我國駐聯合國代表簽署《公約》后,它還需要在國內經過全國人民代表大會常務委員會的批準,這一簽署并批準的機制,才真正向世界昭示了中國政府對履行《公約》作出了莊嚴承諾。一些國家,如美國只是象征性簽署了《公約》,并未在國內經兩院討論通過,所以《公約》對美國政府無約束力。澳大利亞政府和議會在簽署和批準《公約》時,對不少權利條款做了保留,換句話說,他們認為《公約》有些規定不合理,或自己國內法暫時無法改革。而且基于澳大利亞的政治體制,聯邦政府和議會是要通過和各州政府談判合作才能落實《公約》內容的,這一談判過程至今沒有完全結束。

第44條其實是一個專門針對歐盟的條款,即,歐盟可以代表歐洲諸成員國簽署,隨著歐洲議會的批準,整個歐洲可形成一個大的承諾,然后再敦促各成員國議會批準。

第45條規定的是《公約》的生效條件。2008年5月《公約》生效。

第46條是關于上述各國在批準中對某些條款不滿或國內執行有困難情況下的保留機制,即《公約》尊重各國的具體國情,各國有權根據自身條件對具體條款做保留,以使《公約》的規定和國內狀態更為吻合。

第47條是關于《公約》的修正,作為國際層面上的人權機制,《公約》自身要隨著社會發展而調整。同時,作為一個在特定時間和歷史氛圍下協商“斗爭”出來的文本,《公約》本身或許還存在或大或小的不“完美”。而它的問題會在各國執行中逐漸浮出水面,這就要求聯合國殘疾人權利委員會或其他機制,乃至一些重要的締約國及時提出問題,以便這個可能讓全世界殘疾人群都受益的文本可以不斷完善,與時俱進。

第48條規定了如何退約,作為一項合同,締約國和聯合國的關系是互動的,如果締約國覺得《公約》規定的不合理或確實存在執行困難,是可以自行提出退約的。

第49條是關于規定《公約》應該盡可能以多樣化的無障礙方式提供給殘疾人社群和其他社會成員,如針對智力殘疾人的簡單配圖版本。

第50條是說明作準文本的語言使用,聯合國的工作語言是6種,每種語言都有作準文本,且在文本使用和解釋中擁有同等權利。不過,一如在之前對實體權利的討論中提到的,一些特定概念或詞匯,在不同語言和文化中,人們的理解是有差異的,未來如何在依照不同作準文本執行中對某些概念理解產生的偏差進行處理,將是一個非常有趣的問題。

二、關于《任擇議定書》問題

《任擇議定書》作為《殘疾人權利公約》的附件,是獨立存在的。如果締約國想批準前者,需要單獨操作,這同《公約》的簽署和批準流程一樣。

那么,《任擇議定書》存在的目的或意義是什么呢?據筆者觀察,從積極角度看,隨著聯合國層面人權法公約數量的不斷增加,聯合國也需要有加強締約國認真履約的手段,所以《任擇議定書》就成為了聯合國督促各國履約的一個補充性手段,因為《任擇議定書》的來文機制,能從微觀層面對某國的履約情況進行個案呈現。

當然,凡事可能都有不同角度的詮釋,例如,從政治經濟學的角度看,《任擇議定書》可能也會成為某些國家,乃至聯合國內的組織限制其他國家的手段。畢竟,社會生活如此復雜,任何法律執行中讓所有人滿意的可能幾乎不存在,局部的不滿可能會被無限上升成某個國家的制度和體制問題。

在如此復雜的局面下,簽署或不簽署《任擇議定書》是一個主權國家的自由選擇。在已經批準《殘疾人權利公約》的國家中,相當數量的國家都選擇了不簽署批準《任擇議定書》,但這并未真正影響那些國家認真地履行承諾。

三、尾聲

毋庸置疑,通過多年的探索,在殘疾人事業的發展方面,我國已經成為世界殘疾人事業發展歷程中的新楷模,我國的很多成績和經驗都值得總結傳播。同時,我們也應該看到,我們依然還缺乏對其他社會的深度了解,此外,我國對《公約》的研究也還缺乏扎實深厚的學術積累、對自身文化精髓的挖掘,以及兩者之間的對應比較。可以說,面對中國——這樣一個如此龐大的國家,有效而扎實地在各個層面上保障殘疾人的權利,依然任重道遠。但,我們已經在路上了。

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