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如何監督《公約》的實施?——解讀《殘疾人權利公約》第33條

2018年08月16日 來源:《中國殘疾人》2018年第8期

聯合國《殘疾人權利公約》是迄今為止國際人權公約中對實施和監督規定得最為詳細的一部國際人權法。這既是其汲取歷史教訓,希望“軟質”的國際人權法,有些“硬度”的體現,也反映出國際社會在人權保障歷史進程中的新經驗和新期待。本期我們將對《公約》第33條:“國家實施和監測”進行初步分析,旨在了解其基本含義,思考如何在現有國內政治和法律框架下,通過積極履約,促進國內殘疾人事業的健康有序發展。

文_李敬

一.第33條的基本內容

聯合國《殘疾人權利公約》(以下簡稱《公約》)第33條對締約國國內應如何落實進行了實體性規定。該條從三個方面規定了締約國履約義務:首先,締約國應在現有行政組織構架中確認一個或多個最重要的組織機構(和中心)負責實施《公約》;其次,應建立獨立的、可促進、保護和監督《公約》實施的一個或多個獨立協調機制和機構;第三,鼓勵民間殘疾人社群和代表組織充分參與實施和監測過程。該條原文如下:

第三十三條 國家實施和監測

一、締約國應當按照本國建制,在政府內指定一個或多個協調中心,負責有關實施本公約的事項,并應當適當考慮在政府內設立或指定一個協調機制,以便利在不同部門和不同級別采取有關行動。

二、締約國應當按照本國法律制度和行政制度,酌情在國內維持、加強、指定或設立一個框架,包括一個或多個獨立機制,以促進、保護和監測本公約的實施。在指定或建立這一機制時,締約國應當考慮同保護和促進人權的國家機構的地位和運作有關的原則。

三、民間社會,特別是殘疾人及其代表組織,應當獲邀參加并充分參與監測進程。

二.對第33條的解讀

為及時指導各國履約,聯合國人權理事會(UN Human Rights Council)委托人權事務高級專員辦事處,就如何實施和監測《公約》進行專門研究。2009年12月,后者出版了《聯合國人權事務高級專員辦事處關于實施和監測<殘疾人權利公約>國家機制的結構和作用的專題研究》(簡稱《專題研究》)。這一《專題研究》可被視為聯合國的“官方”指南,它對第33條總體理解如下:

“16.《公約》對實施和監測的職能在概念上作了區分,由指定的特定實體承擔責任。

17.第33條第1款強調國內實施,將責任歸于政府。為了避免政府部門之間責任模糊或行動缺乏協調,《公約》要求各國指定一個或多個協調中心,負責《公約》在政府內部的實施,并考慮設立一個協調機制。

18.另一方面,第33條第2款要求締約國具備或制定一項框架,以便保護、促進和監測《公約》的實施。獨立性的理念是這一框架的核心,其必須納入一個獨立實體,按照與保護和促進人權的國家機構的地位和運作有關的原則(“巴黎原則”)設立和運作。

19.根據貫穿整個條約的殘疾人參與的原則,第33條第3款要求民間社會,特別是殘疾人及其代表組織參加并充分參與監測進程。”

隨后,《專題研究》中對第33條的具體落實進一步提出如下建議:

1.第33條第1款“中心”和“協調機制”

《專題研究》指出,第33條第1款是從國家負有實施責任角度入手,首先通過指定或任命“中心”的方式,在行政組織內設立一個或多個“中心”具體負責實施《公約》。它特別提出,為了凸顯《公約》的殘障社會模式和權利為本導向,這一中心最好不再設立于衛生、教育或福利部門等傳統殘疾人事務管理部門,而“應選擇負責司法和人權的部委。……”并且,要盡可能設在最高級別政府系統內,如“總統或總理辦公廳或內閣辦公廳內部最為理想。……”

同時,考慮到殘疾人事務的多部門實施、跨部門合作特別重要,建議設立一個“協調機制”,將各平行中心連通起來。“盡管存在差異,但協調委員會通常包括來自不同部委和殘疾人組織,以及來自其他民間社會組織,私人部門和工會的代表。其任務經常側重于制定政策、促進殘疾領域的對話、提高認識和類似職能。這類委員會通常有一個配備工作人員的秘書處,有時候這類委員會設在社會福利部內部。”

《專題報告》也建議,這樣一種組織實施的行政結構應從中央到地方、每個層級都有所體現。

2.第33條第2款“監測框架”和“獨立機制”

關于確立一個促進、保護和監督《公約》實施的監測框架和獨立機制的問題,《專題研究》提出,“締約國可根據自己的政治和組織狀況,自由確定適當的組織結構。備選方案包括:將監測職能分配給一個單一實體,即一個獨立機制;包含一個以上獨立機制的框架;或包含不同實體,其中包括一個或一個以上獨立機制的框架。”

這一獨立機構,《公約》強調要依據“巴黎原則”進行組織運作:

“41.不論監測框架的組織結構如何,必須滿足三項關鍵的要求:

(a)該框架必須考慮‘巴黎原則’,納入一個或一個以上獨立機制。這一點并不是指該框架只可納入符合‘巴黎原則’的實體,而是指在該框架中,至少有一個機制是按照‘巴黎原則’設立和運行的;

(b)設立或指定的框架必須有能力充分執行促進、保護和監測實施《公約》的任務;

(c)民間社會,尤其是殘疾人及其代表組織必須參加并充分參與監測進程。”

3.第33條第3款“公民社會有效參與”

《公約》的實施、評估、監督等過程特別注意民間社會的參與。《專題研究》指出,按照第33條第3款的要求,殘疾人及代表組織要充分參與監測過程,包括直接與間接參與。政府通過與殘疾人組織的開放性討論,明確殘疾人民間組織參與條件,建立一個全國性組織框架。這一款對殘疾人組織“充分”參與的詳盡規定,實質上同前兩款中的“協調機制”和“監督實體”中要納入殘疾人與殘疾人組織是一脈相承的。

三.第33條在我國的實踐

目前,在落實第33條第1款“協調中心和協調機制”上,我國的做法是各主要政府部門在分工時將職權范圍內的殘疾人工作“拿走”,在同一層級則依靠各級殘疾人工作委員會這一機制進行統籌協調。這種“有統有分”的工作機制,目前運行良好。這中間各級殘聯更是盡可能地發揮橋梁紐帶作用,使殘疾人的管理、代表和服務各項工作有序進行。

第33條第2款的“監測領域”,盡管我國尚無《公約》及聯合國層面解釋所要求的按照“巴黎原則”建立的所謂獨立機制,但是從全國人大和政協等政治層面的監督、從自上而下的政府部門和殘聯系統問責及維權機制、從黨內政府內的監察審計機制上看,上述組織都在發揮一定的監測功能。未來是否需嘗試建立一個跨部門、組織和連通上下的更為獨立的機制,值得思考。

第33條第3款“對民間參與”的要求,應該說,這些年殘聯系統在代表功能,及其積極參與相關部門、組織的(聯合)監督執法等功能的發揮上,已經有了長足發展。同時,民間一些更為基層的所謂草根組織,也在開始積極參與對《公約》實施的觀察和討論,這既是一個積極現象,同時也值得我們進一步思考,因為隨著殘疾人事業的不斷發展,有序且有質量的民間參與將是個長期值得關注和討論的話題。

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