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透視不歧視原則——解讀《殘疾人權利公約》系列之五
2015年第7期

2017年03月15日 來源:《中國殘疾人》

 文_李敬 圖_陳曦

讓我們試想一個場景,在城市中,如果對殘疾人進行一項社會調查,請他們說一說生活中有哪些問題最讓他們苦惱,大家知道殘疾人最容易提及的是什么問題嗎?對了,是普通人態度上的問題,殘疾人常常會把普通人對待殘疾人的態度歸及為“看不起”和“歧視”。那么,歧視或不歧視到底是什么含義,聯合國《殘疾人權利公約》中,對于“不歧視”是如何規定呢?本期短文,就專門給大家介紹一下《公約》中的不歧視原則以及近年來我們在高考保障舉措上的重大突破。

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一、《公約》中的不歧視

《公約》中對不歧視原則界定如下。

第五條 平等和不歧視

一、締約國確認,在法律面前,人人平等,有權不受任何歧視地享有法律給予的平等保護和平等權益。

二、締約國應當禁止一切基于殘疾的歧視,保證殘疾人獲得平等和有效的法律保護,使其不受基于任何原因的歧視。

三、為促進平等和消除歧視,締約國應當采取一切適當步驟,確保提供合理便利。

四、為加速或實現殘疾人事實上的平等而必須采取的具體措施,不得視為本公約所指的歧視。

這里首先需要指出的是,《公約》中關于不歧視的規定散落在十三個條款中,上述鏈接的第五條只是集中體現《公約》不歧視的法律界定。不歧視在公約中的多個面向還需要去閱讀其他的條款,這也側面反映出歧視現象普遍存在于社會生活中各個角落。

第五條中將平等和不歧視并列,突顯了在提供不歧視的制度保護和社會實踐中,遵循平等原則的重要性。甚至可以說,平等和不歧視是一個硬幣的正反面。因為平等對待了,就不容易差異化,如,討論機會平等時候,大家最愛舉的例子是,不論是什么類型的孩子,都有權利去接受適合其能力并能發展其能力的教育。如果,適齡兒童因為殘疾不能入學或得不到他適合的學習環境和教育內容,這就構成了歧視。

其次,還要指出的是,不歧視對應的是歧視,但是,有趣的是《公約》中沒有對何謂歧視做任何界定,而是對“禁止給予殘疾的歧視”給出了明確定義。“禁止基于殘疾的歧視”是指基于殘疾而作出的任何區別、排斥或限制,其目的或效果是在政治、經濟、社會、文化、公民或任何其他領域,損害或取消在與其他人平等的基礎上,對一切人權和基本自由的認可、享有或行使。基于殘疾的歧視包括一切形式的歧視,包括拒絕提供合理便利(見《公約》第二條定義)。可見,任何行為主體,如果出現有“基于殘疾的歧視性行為”,就是違反了法律要求。而在這里對“歧視性”行為的界定非常廣泛,涉及到任何的區別、排斥和限制殘障人士的行為,都可能產生歧視的行為或后果。因為上述三類行為,有可能阻礙殘障者享受與其他社會人士一樣的各類權利。但是,這里需要指出的是,這一條款是有濃厚的自由主義立法傳統痕跡,在“一個人是另外一個人的地獄”的英美立法和社會情境下,那些國家對個人自由的保護可以說是窮盡了手段,且他們也在一定意義上具有提供保護的手段。但是,這樣的歷史背景、社會傳統和資源稟賦,對于中國,則就不是一回事啦。這也提醒了我們這些發展中國家的研究者和讀者,不能眼睛只看西方,而是要在本土的環境下,去客觀詮釋我們自己對于公約條款的理解,并爭取在國際人權保護的舞臺上,發出自己的聲音。

總之,通過對第五條的分析,可以看出在“平等對待和不歧視”與“區別對待和歧視”之間,有那么一條明顯界限。拒絕為殘障者提供個性化的合理便利,也會構成對殘障者的歧視,這一原則上升成為了法律。

二、如何認識不歧視:來自世界的聲音

聯合國相關組織對不歧視的理解,在某種意義上具有“政治和道德正確”的意涵,世界各國作為聯合國的成員國,都有一定的義務和責任予以遵循。在聯合國人權高級專員辦公室的研究報告中就有不歧視的說明,報告要求締約國對國內法律要遵照《公約》要求進行修訂,禁止一切公共和私營行為者的歧視行為。對殘障者的不歧視保護不僅是針對其本人的,也要擴展到其家庭中受此殘障影響的人。國家有責任通過立法要求公共和私營實體為殘障者提供合理便利,確保殘障者享有事實平等。

作為《公約》的法定機構,殘疾人權利委員會在審議各國履約報告以及接受各國公民和社團來文投訴時候,也通過具體案例闡述他委員會對不歧視的看法。委員會認為目前締約國普遍沒有把“禁止基于殘疾的歧視”貫穿于本國,諸如教育、就業、衛生醫療等法律中,且各國普遍缺乏合理便利的概念和規定,而合理便利是落實平等權和反歧視的重要手段之一。委員會還認為,各國對于歧視的司法救濟途徑很有限,無法保證殘障人士在遭受歧視后得到及時、有效、廉價、便捷的法律幫助。

三、中國在完善高考政策探索和討論

2008年新修訂的《殘疾人保障法》中對不歧視的規定集中在第三條上,見鏈接:

第三條 殘疾人在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利。殘疾人的公民權利和人格尊嚴受法律保護。

禁止基于殘疾的歧視。

禁止侮辱、侵害殘疾人。禁止通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害殘疾人人格。

本條也是將平等和禁止歧視并列,體現了《殘疾人權利公約》的精神要義。只是,一如之前幾期短文討論過的,《殘疾人保障法》的約束性規定少且執行不利,具有現實生活中的不可訴性。

不過,自批準《公約》以來,這些年,通過出臺政策的方式,很多與不歧視有關的理念和做法已經進入到了中國政策話語中。最突出的,就是2015年教育部和中國殘聯聯合出臺《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定(暫行)》。這是我國第一次從國家層面為殘疾人可以順利參加普通高考而專門制定的管理規定。令人興奮的是,該《暫行辦法》幾乎每個條款中都包含有合理便利的規定,體現了通過提供合理便利,解決殘疾人高考中可能遭遇的各種歧視的問題。

例如:

第二條  各級招生考試機構應遵循高考基本原則,為殘疾人參加高考提供平等機會和合理便利。

教育部考試中心負責牽頭協調有關部門,研究、提升和完善合理便利的種類及技術水平;省級教育考試機構負責本轄區殘疾人參加高考的組織管理和實施工作。

應該說,作為世界上最大的發展中國家,中國在落實不歧視原則上,是誠心實意,有計劃有步驟的。這一點,通過在涉及殘疾人數較少的高考特別保障的安排上就能有所體現。一如之前短文提到的,合理便利的實現需要強大的物質基礎,而這對我們國家而言是一個挑戰,也需要時間。

不過,探索已經開始了!

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